新一轮医药卫生体制改革实施以来，构建科学有序的诊疗格局，推动分级诊疗制度建设，一直都是改革的重要目标。在实现这一目标的过程中，医疗联合体建设被寄予厚望，紧密型县域医疗卫生共同体、紧密型城市医疗集团是其中备受关注的两种建设模式。
闵行区位于上海地理版图中心，区位优势明显，资源禀赋丰富。不论是人口体量，还是经济体量，闵行区均位居上海前三名，稳居全国第一梯队，是名副其实的“超大型城市中的超大型城区”。为补齐这一人口大区、经济大区的医疗卫生和公共卫生服务短板，自2008年起，闵行区开始探索多样化的协同发展之路，着力构建“顶天立地”的医疗卫生服务体系。2023年，闵行区进一步将体系建设重点聚焦于“强腰立地”之上，力争通过两大紧密型城市医疗集团试点建设，让更多患者在家门口就能享受到便利、快捷、暖心的接续性医疗卫生服务。近日，闵行区卫生健康委主任杭文权接受《中国卫生》杂志专访，就该区紧密型城市医疗集团试点工作进行了深入介绍。中国卫生：请您介绍紧密型城市医疗集团试点建设之前，闵行区医疗卫生服务体系建设情况。杭文权：从2008年开始，闵行区就走了一条不同于上海市其他15个区的改革之路。当时的闵行区已经是人口大区、经济大区，但是医疗卫生和公共卫生服务短板非常明显，整个区域没有一家三级医院。随着2008年2月复旦大学附属儿科医院新院区的正式启用，闵行区的优质医疗资源布局逐渐拉开帷幕。经过几年的规划研究和努力推动，2014年闵行区医疗卫生服务体系建设出现实质性突破。这一年，闵行区人民政府与复旦大学签订了“共建医教研协同型健康服务体系合作协议”，全方位的区校战略合作就此启动。区校战略合作的过程中，闵行区摸索了两条合作路径。一条是区政府给土地、给政策、给项目，直接拉动三甲医院在闵行区选址建立分院区，比如新建了复旦大学附属华山医院虹桥院区、复旦大学附属眼耳鼻喉科医院浦江院区等。另一条是通过医联体的形式将区级医疗机构整体托管给三甲医院，主要是将上海市第五人民医院（现为复旦大学附属上海市第五人民医院，简称市五医院）托管给了复旦大学附属华山医院、闵行区中心医院（现为复旦大学附属中山医院闵行分院，简称区中心医院）托管给了复旦大学中山医院。两个医联体合作的紧密程度都很高，均由托管医院副院长兼任被托管医疗机构的法人，具体负责被托管医疗机构的医疗、科研、管理等工作。同时，托管医院整建制下派业务团队，指导被托管医疗机构的专科发展。2020年以后，闵行区各个区级医疗机构积极争取和上海交通大学医学院、上海健康医学院等医学院校合作，探索建立多种形式的医联体。医联体建设过程中，闵行区遵循两个主旨，“医疗机构缺什么就补什么，老百姓需要什么就找什么”，并没有过多地强调松散或紧密的形式。目前，闵行区已经构建了11个医联体，其中综合型医联体3个、中医医联体1个、专科型医联体5个、专科联盟2个。中国卫生：2023年6月，闵行区被确定为81个国家紧密型城市医疗集团试点城市之一。被列为试点城市，闵行区的发展基础是什么？杭文权：从2008年没有一家三级医院，到2023年每一家区级医疗机构背后都有一家市级医院做支撑、每一家社区卫生服务中心背后都有一个医学院校做支撑，可以说，闵行区充分具备了试点建设紧密型城市医疗集团的基础。从外部来看，闵行区拥有的三甲医院种类全市最多，数量全市领先，其中包括3个国家医学中心。丰富的市级医疗资源可以为试点工作提供有力的外部协作支撑。从内部来看，市五医院和区中心医院作为闵行区区域性医疗中心，得益于前期医联体建设，综合实力在全市同级同类医疗机构中排名前列。其作为医疗集团牵头医院，有足够的技术实力、医疗力量为成员单位提供技术支撑。并且，全区社区卫生服务机构总体力量较强，14家社区卫生服务中心均达到“国家优质服务基层行”推荐标准，13家达到社区医院建设标准。此外，闵行区拥有较好的信息化建设基础。包含医疗机构运行监测、药品耗材采购、区域审方等功能的区级监管平台全面运行，公立医疗卫生机构检验检查结果全部互联互通，远程会诊中心建设全面覆盖，互联网+医疗、互联网+护理服务全面开展，这些都为医疗集团一体化管理奠定了良好的基础。中国卫生：请您介绍闵行区社区卫生服务机构发展情况。杭文权：闵行区社区卫生服务机构的高速发展始于2016年。当时，闵行区提出推动社区卫生服务中心和医学院校医教研的深度合作，打造标准化、同质化的社区医疗服务模式。社区儿科门诊建设，是第一个合作项目。2016年，复旦大学附属儿科医院和闵行区十余家社区卫生服务中心共同建立了儿科纵向医联体。一方面，注重社区儿科医生的培养。通过复旦专家定期下沉社区、社区医护分批到复旦轮训，提升社区儿科医疗能力。另一方面，注重社区儿科门诊的标准制定。通过复旦专家的观察、调研、实践，结合社区工作实际，制定社区儿科门诊的建设标准、服务标准、质控标准，帮助社区补齐发展短板。通过多年积累，目前闵行区已经实现社区儿科标准化诊室建设的全覆盖，且实现所有机构儿科诊疗服务的同质化。随后，闵行区社区卫生服务中心陆续在“三室一中心”（脑卒中、慢阻肺、皮肤科诊室和雾化中心）建设、示范性康复中心建设、标准化口腔防治中心建设、安宁疗护服务、CT配置等方面实现了全覆盖。2023年，上海市16个区200余家社区卫生服务中心参加全科临床质量控制考核，闵行区获得全市综合排名第一，闵行区古美社区卫生服务中心获得全市机构排名第一。同年，上海市进行社区卫生服务中心开展病种数量排名，排位前20名中有11家是闵行区的社区中心。展示这些数据并不是说闵行区的单个社区卫生服务中心做得有多好，更想表达的是闵行区整体的社区医疗卫生服务能力都很强。只有“夯基础”的工作做实了，老百姓首诊才愿意来社区，才能为分级诊疗制度打下基础。中国卫生：您如何看待紧密型城市医疗集团试点工作？对比此前的医联体建设，医疗集团建设想要达到什么目标？杭文权：如果说，此前的医联体建设更多的是向上的借力，那么紧密型城市医疗集团试点建设主要是向下的共建，即通过政府的顶层设计，由区域性医疗中心带动区域内社区卫生服务机构等共同发展。闵行区为紧密型城市医疗集团试点工作设定的目标是：基于医联体工作基础，逐步推动医疗集团内部管理体制更加科学、运行机制更加完善、服务模式更加优化、医疗资源供需更加匹配、就医格局更加合理，进而不断满足居民就医需求。更直观地说，我们希望能够更好推动“强腰立地”建设，让区级医疗机构走出“围墙”，让社区卫生服务中心更有底气，让居民就近就能获得优质高效的接续性医疗卫生服务。我们希望通过医疗集团建设，为区级医疗机构的外部资源配置、内部改革发展带去新的政策环境，引导其主动走出“围墙”，向上对接三甲医院，向下带着社区机构一起发展，进而形成外部三甲医院—区级医疗机构—社区医疗机构三级协同的分级诊疗体系。在社区卫生服务中心方面，我们希望通过医疗集团建设，让在为老百姓服务时更有底气，这种底气来自于协同政策的支持、医疗集团资源的支撑、上级专家的下沉。我们也希望通过鼓励社区医务人员参与医疗集团管理、科研、教学等项目，让其感受到上面还有更大的发展平台，只要努力就可以够到，进而不断激发其工作能动性、进步积极性。杭文权：2023年9月25日，闵行区制定印发《闵行区紧密型城市医疗集团试点建设工作方案》（以下简称《工作方案》），明确运营统筹、业务联合、医防融合、医教研发展、药械管理、信息化建设等六方面16项试点任务。10月8日，闵行区委、区政府牵头各个相关委办局及成员单位成立党委领导下的医疗集团管理委员会，统筹规划建设、投入保障等重大事项，管委会办公室设在闵行区卫生健康委。根据《工作方案》，闵行区基于医疗机构、人口分布情况，结合闵行区虹桥国际中央商务区、“大零号湾”科技创新策源功能区两大园区发展规划，决定成立一南一北两大医疗集团。其中，南部由市五医院牵头，整合区中西医结合医院和6家社区卫生服务中心，成立闵行南部科创中心医疗集团，服务人口114万人。北部由区中心医院牵头，整合区妇幼保健院、区肿瘤医院和8家社区卫生服务中心，成立虹桥国际开放枢纽医疗集团，服务人口151万人。两大医疗集团分设理事会，负责落实党建协同管理以及人员、财务、医疗、药械统筹管理等工作，两家牵头医院主要领导分任理事长。中国卫生：在紧密型城市医疗集团“一体化管理”方面，闵行区有哪些具体举措？杭文权：在行政管理方面，医疗集团内部成立了党务、行政、人力资源、财务、医保、医务、院感、科教、公共卫生、医学装备、信息、后勤保障等12个管理中心，探索制定了统一的管理标准。在运行管理方面，闵行区建立了区域前置审方平台，统筹全区合理用药工作；建立了区级资产管理信息化平台，统筹全区医疗设备、耗材管理工作。医疗集团内部建立了集团统一的药品目录，社区平均配备药品数量达975种，社区慢性病药品配备种类达牵头医院70%以上；建立了集团统一的医疗设备评价制度，定期开展设备采购论证和技术评估。在医疗管理方面，医疗集团牵头医院建立了统一的感染防控制度，为社区排名前六位的常见病制定了基层诊疗指南和服务指南，确立了牵头医院—社区卫生服务中心联合病房管理办法，指导社区中心设立了门诊手术室、开展了适宜小手术。在信息化建设方面，闵行区搭建了区域信息综合平台，提高了社区资源配置率，实现了优质检验、影像、心电、病理诊断能力辐射所有社区。医疗集团内部实现了医疗信息共享，其中包含患者的电子健康档案、检查检验结果等。南部医疗集团通过信息平台建设，实现了住院患者的无缝双向转诊。中国卫生：闵行区在完善政府投入机制、外部考核评价制度、人事薪酬管理办法等方面，有哪些举措？杭文权：2023年，闵行区制定印发《关于全面加强闵行区医疗卫生服务体系高质量发展的建设方案》等系列文件，聚焦医疗服务“强腰立地”，着力实施包含四大体系、“六个一”工程、十项任务的“4610”高质量发展战略。此次紧密型城市医疗集团试点工作与“4610”高质量发展战略紧密结合，形成了试点工作与高质量发展同频共振、互促共进的强大合力。近年来，闵行区对医疗卫生的投入持续增长，近五年投入增长率达12.88%，高于GDP增幅。2023年，全区医疗卫生投入总计27.54亿元，重点向医疗集团试点工作倾斜。2024年，闵行区将各项试点任务列入医疗集团综合目标考核、全面预算考核范围，考核结果与经费支持、人事任免等挂钩。在现有投入的基础上，两大医疗集团正在整理试点工作推进清单，争取获得更多专项经费用于集团内部运营、信息化建设等方面。对于医疗集团人事管理，闵行区坚持柔性流动的原则，制定了集团内部委派管理实施办法、医务人员双聘机制等。一方面，通过组织任命，将牵头医院优秀的管理干部下沉到社区担任主要领导；通过业务合作，将优秀的专业技术人员下沉到社区带动发展、服务百姓。目前，已有3家社区卫生服务中心主要领导由牵头医院管理人员担任，多位牵头医院科室负责人定期下沉社区。另一方面，选拔社区优秀的管理、技术人员到牵头医院挂职轮岗。为进一步提高下沉专家的帮扶效能，解决长期激励的问题，北部医疗集团制定了专家委派管理实施办法，探索将门诊坐诊等的数量、质量和满意度纳入考核体系。此外，为进一步提升社区医疗卫生服务能力，闵行区制定了完善的社区全科医生轮训计划。自2023年开始，闵行区所有社区全科医生都要拿出3个月的时间到上级医院参与全职培训。轮训每三年全覆盖一次，区财政按照每人每次10万元的标准对其所在的社区卫生服务中心予以补贴。同时，闵行区提出“全科+专科”的刚性轮训要求，所有社区全科医生必须选择一门专科，以便日后带动社区相关诊疗科目的发展。中国卫生：您觉得，区卫生健康委在紧密型城市医疗集团试点工作中应该起到什么样的作用？杭文权：闵行区卫生健康委给自己的定位就是做好“店小二”。一要做好服务工作。通过搭建多样化的平台，让更多更好的政策资源、人力资源、项目资源、财政资源等集聚到医疗集团中，让更多优秀的区级医务人员、社区医务人员有机会到更大的平台去锻炼。二要履行好政府办医的职责。比如，随着人口迁徙、城市功能更新，医疗服务空白点出现时，新的医疗卫生机构由谁建、建好了交给谁运行，需由区卫生健康委决策。再比如，政府倾斜性政策、财政专项补助等怎么切分、怎么考核，也需由区卫生健康委协调。至于医疗集团内部的基本建设、医疗管理、药耗管理等，由医疗集团统筹安排就好。中国卫生：闵行区紧密型城市医疗集团下一步的建设重点是什么？杭文权：自紧密型城市医疗集团试点工作开展以来，闵行区在推动资源下沉共享、构建分级诊疗新格局方面，取得了一定进展。一是加强了内部整合，推动了专家资源下沉。2023年10月至今，区级医疗机构共派出214名医务人员下沉社区，开展门诊服务16777人次，较集团成立前分别增加30.49%和7.13%。二是加强了社区内涵建设，推动了医疗资源共享。医疗集团成立以来，牵头医院—社区卫生服务中心联合病房收治患者133名，社区门诊手术室新开展适宜小手术2000余例，累计254名家庭医生在牵头医院完成轮训。三是依托信息化建设，助推了分级诊疗制度落地。2023年10月至今，全区共开展远程会诊201719人次，区域检查检验结果互联互通互认率达95.07%。下一步，闵行区将以“三网系统”（网格化区域布局、网络化运行管理、网点化功能集成）建设为核心，健全医疗集团内部管理架构，完善各个管理中心管理制度、质量标准，探索同质化管理机制；加强医疗集团内部业务统筹，推进联合病房建设、社区门诊手术室建设、专家下沉，推动医防融合落地落实；完善医疗集团内部专家委派管理办法，探索科学合理的绩效分配机制，形成长效帮扶动力；强化医疗集团学科团队建设及科研产出，上下联动推进医疗集团整体科研能力提升。同时，闵行区将发挥医疗集团外部协作的指导优势，进一步提升医疗卫生服务整体性和协同性；推动全域信息的互联互通，全面实现预约、就诊、检查检验、费用支付流程一体化，全面提升双向转诊效率。
审核：孔令敏 杨金伟
制作：中小卫1号
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