【探索】某大型公立医院权力监督体系建设实践

公立医院权力运行具有信息不对称、不确定因素多和刚性需求的特性，面临较大的风险与挑战。为应对医疗行业权力运行的独特性，进一步加强医院党风廉政建设和反腐败工作，2018年7月，某大型公立医院以党内监督为引领，突出政治监督，压实四个责任协同，推动四类监督贯通融合，拉紧三条监督链条，发挥多部门会商机制，提升线索处置效能，形成监督合力，不断建立和完善符合医院实际需求的权力监督体系，取得良好成效，可为我国公立医院权力运行的监督与制约提供借鉴。

前  言

2018年，中共中央办公厅发布《关于加强公立医院党的建设工作的意见》，要求切实加强党对公立医院的领导，健全现代医院管理制度，推动实施健康中国战略，为公立医院政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设及管理与发展明确了新时代政治方向，奠定了公立医院权力监督与制约的根本基础。近年来，我国医疗卫生领域腐败现象频发，其本质是权力未得到有效监督和制约，构建有效的公立医院权力监督体系及规范化实践路径刻不容缓。2018年7月起，某大型公立医院通过不断探索和实践，逐步构建出符合医院自身发展需求的权力监督体系，为我国公立医院权力运行的监督与制约提供借鉴。

一、公立医院权力运行风险的独特性

公立医院权力包括职务权力（医疗机构管理权力）和职业权力（诊疗服务权力）。职业权力运行风险的独特性表现在3个方面，一是信息不对称，由于医疗行业的专业性和技术性较强，医务人员与患者及其家属之间存在着明显的信息差距，一旦沟通不畅，就可能会造成医患关系紧张，甚至发生医患纠纷。二是不确定性，医疗行为存在不确定性，其本质是同一治疗方案对患有同样疾病的不同患者的治疗效果存在差异。人们对疾病和健康的认知还需不断深入探索。三是刚性需求，健康是人类的刚性需求，近年来，随着我国人民群众对高质量医疗卫生服务需求的日益增长，优质医疗资源供给不断扩大，这也为医疗腐败提供了土壤，过度医疗和收受红包及回扣等顽瘴痼疾会导致患者利益受到损失^［9］。此外，公立医院职务权力业务面广且具有较强的专业性^［10］，涉及医、教、研、管、产、学的各个方面，包括医疗药械采购、高值耗材全周期管理、信息化建设、医疗行为、医保基金使用、工程建设及维修、科研管理和成果转化等。

由于权力运行风险的独特性，公立医院权力监督形势严峻复杂。目前，我国医疗卫生行业管理和监督部门从外部深入开展监督检查的力量整体较弱，而医院内部监管部门的独立性、权威性不够。公立医院权力监管仍处于深化改革期，破解公立医院“不会监督、不敢监督、不善监督”难题还需将制度优势转化为治理效能。

二、某医院权力监督体系建设

监督是权力正确运行的保证，是现代医院管理制度和治理体系有效运转的重要支撑^［13-14］。在公立医院高质量发展背景下，为应对医疗行业权力运行的独特性及其风险挑战，进一步加强公立医院党建，2018年7月，某医院以党内监督为引领，突出政治监督，做实做细日常监督，定期开展集中整治和专项监督，开展基层监督和舆论监督，推动四项监督贯通融合，压实四个责任协同，拉紧三条监督链条，不断完善医院权力监督体系，有效规范医院职务权力和职业权力运行。医院权力监督体系构架见图1。

（一）以党内监督为引领，突出政治监督。党内监督是全面从严治党的重要保障，也是加强公立医院党建的根本路径。坚持医院公益属性定位，贯彻落实党的卫生与健康工作方针，做好党建与业务工作有机融合是医院党内监督的着力点。

1.做实做细政治监督，加强医院党建。医院出台了加强政治监督实施办法和工作方案，通过开展专题监督检查会和现场重点抽查，采取清单对照、汇报和查阅等多种手段，将医院党政班子学习传达上级有关文件情况、贯彻落实上级重大决策部署情况，以及院党委常委会“第一议题”“三重一大”事项决策与执行情况等作为政治监督的重要内容；采用“议题申报-会议记录-会议决议-决议执行”查阅比对方式，开展重点工作抽查，切实保障医院重要事项决策得到充分论证；采用民主集中制和“一把手”末位发言制等措施，有效推进政治监督具体化、精准化和常态化。

2.全面从严治党，压实四个责任协同。医院召开全面从严治党大会和述责述廉大会，对政治生态进行研判，对党风廉政建设和反腐败工作进行总结，聚焦重点领域高风险的问题，进行“一述一评”及反馈整改；建立院领导班子全面从严治党“四个亲自”工作台账，即重要工作亲自部署、重大问题亲自过问、重点环节亲自协调和重要案件亲自督办；制定并落实《全面从严治党主体责任和监督责任实施细则》，按年度制定《全面从严治党工作任务分解表》，压实党委主体责任、纪委监督责任、党委书记第一责任人责任和党委班子其他成员“一岗双责”的具体责任，做到年初有部署、年中有跟进、年终有考核，确保全面从严治党，各项责任一体履行。

3.聚焦中心任务，提升政治能力。学习宣传贯彻党的二十大精神，是当前和今后一个阶段的首要政治任务。医院纪律检查委员会定期督查全院贯彻党的二十大精神及主题教育开展情况，紧盯党委理论学习中心组学习会和党委扩大会议，以及开展民主生活会等专题学习研究；督查院领导落实“一线规则”，深入联系科室的情况；督促分层分级组织开展系列宣讲培训。

（二）深化系统观念，推动各项监督贯通融合。政治监督是日常监督的根本统领，日常监督、专项监督和基层监督是政治监督的重要支撑。

1.日常监督：医院通过建立日常监督的三个抓手，保持监督常在。一是以医院专家委员会及其议事规则为抓手，保障专家治院作用的发挥，从是否贯彻执行民主集中制，是否公正用权、依规用权和廉洁用权等方面开展日常监督；二是以医院《规章制度制定办法》《目标效能管理办法》《督查督办工作办法》《考核实施办法》等具体工作制度和方案为监督抓手，对工作流程合规和制度执行到位等情况开展日常监督；三是以问题和目标为导向，通过“三医监管”平台、智慧医保服务审核系统、综合运营管理平台及审计结果、巡视巡察等发现的疑似点或问题为抓手开展日常监督，发现问题背后的关键点和重点人。此外，利用工作建议函、纪律检查建议书等针对性地提出整改建议，跟进和督促相关部门（科室）堵塞制度漏洞，建立健全长效机制。

2.专项监督：医院每年从落实党中央决策部署中的突出问题，行业性、系统性、区域性的管党治党重点问题，以及群众反映强烈、损害群众利益的突出问题入手，确定专项监督重点任务，开展集中整治和专项治理。结合国家医保飞行检查开展专项综合治理，要求医院医保办将医保政策执行到位，做好医保基金使用监管，同时针对科室、医疗组及重点病种开展专项监督整治；督查并压实相关部门职责，全面落实政府采购管理三年专项行动工作方案，建立健全采购监管长效机制和监管体系；认真贯彻落实《全国医疗机构及其工作人员廉洁从业行动计划（2021—2024年）》，早提醒、早发现、早纠正，从合理用药、合理使用耗材、合理开展检查和合理收费着手，规范医务人员诊疗行为；以干部换届为契机，加强监督，严把政治关和廉洁关，系好“廉洁纽扣”，同时督促院内多部门开展集采药品使用管理和规范医疗行为专项监督，持续推进医疗行业作风建设。

3.基层监督：解决群众身边的不正之风和腐败问题，是不断增强群众获得感、幸福感和安全感的重要保证。医院通过整合基层监督资源，发挥舆论和群众力量，加强基层监督，聚焦具有医疗行业特性的“四风”问题，推动医风、行风、党风持续向好。一方面，畅通对外信访举报途径，建立覆盖全院行政、医疗和科研的多种信访途径，线上线下收集投诉建议，确保公开举报电话并及时接听，及时受理或转办并投诉。另一方面，深化运用“作风监督随手拍”，发挥基层监督“探头”作用，定期汇总、分析和反馈，并将有效信访举报、检举控告和问题线索纳入医院信访双向移送机制处置。

（三）拉紧权力监督链条，推动公立医院高质量发展。医院需要以集成式思维整合监督力量，坚持多方协同整体联动，推动职能部门发挥专业优势，采取“主责科室（部门）履行一岗双责+职能部门职能监督+纪检监察监督再监督”的集成式监督办法，形成协作监督格局，落实监督责任，拉紧三条权力监督链条。

1.医院业务部门和职能部门拉紧第一条权力链条，落实主体责任，开展重点领域、关键环节的廉洁风险防控工作。临床科室、医技科室等业务部门重点关注医务人员职业权力及学术赞助等，处理好与患者和医药厂商的关系；职能部门重点关注职务权力及对外业务合作等，处理好管理权力与业务单位的关系。在强化各部门负责人“一岗双责”的责任意识和担当意识的同时，进一步增强全体员工合规工作的意识。通过清权、确权和晒权，构建权责清晰、流程规范、风险明确和措施有力的防控机制，规范关键岗位的权力行使，定期进行专项自查，落实党风廉政建设“一岗双责”。

2.职能部门拉紧第二条权力链条，落实职能监督和职能监管责任。在“放管服”的背景下，医务部、行风办公室、运营管理部、财务部、审计处、国资部、医保办公室、临床药学部、设备物资部和信息中心等职能部门结合各自领域服务监管范围，在相关制度的约束下履行日常监督，开展专项监督，做到既要各司其职、各负其责，也要相互支持、互相配合，在衔接互动中推动贯通协同。

3.纪委办公室·监察处拉紧第三条权力链条，做好监督基本职责，突出政治监督，强化日常监督。纪委办公室·监察处督促各部门和科室开展廉洁风险防控、党风廉政建设，督促落实职能监管责任，做到不越位、不缺位和不错位；立足“监督后的再监督”职能定位，拉紧权力链条监督网，确保监督力量实现同向发力、同时发力和综合发力。

（四）发挥多部门会商作用，提升线索处置效能。构建多部门会商机制，由纪委办公室·监察处牵头，组织行风办公室、医务部、审计处、医保办公室、财务部、院内相关专业委员会和线索涉及科室（部门）定期召开多部门会商会，对各领域的日常监督、专项监督、基层监督以及业务工作过程中发现的线索进行研判，形成纪检监察监督引领推动各类监督贯通协同的工作格局，发挥纪检监察监督主导作用，督促相关部门和科室对各项监督履职尽责。同时，运用全周期管理理念，制定《关于纪检监察部门和职能部门、单位问题线索处置、移送的实施办法》，完善医院信访双向移送机制，形成信访举报、检举控告和问题线索处置闭环；明确具体移送标准、渠道和接收管理部门，形成问题“收受办理-及时移送-分类处置-结果反馈”的管理机制以及督办反馈和追责问责机制。

三、成效

自2018年7月医院开展权力监督体系建设实践以来，医院廉洁风险防控工作取得良好效果。2020年，医院开展的“三早”专项监督被国家卫生健康委员会办公厅推荐为公立医疗机构经济管理年活动范例；2021年，医院专项监督工作被四川省纪委监委网站探索与实践栏目刊登；2022年，公立医院廉洁风险防控模式获评第三届中国廉洁创新奖。

四、讨论

公立医院腐败发生的根源在于监管不力和制度漏洞，权力未得到有效制约和监督。某医院通过开展权力监督体系建设实践，以党内监督为引领，突出政治监督，加强公立医院党建，推动并完善各类监督的贯通协调，形成监督合力，以系统施治观念深化政治监督、日常监督、专项监督和基层监督融合，助力医院高质量发展。该权力监督体系能够及时把握业务运行中的廉洁风险点，将风险防控理念融入工作流程之中，以有力的监督举措推动主体责任落实，突破了既往单一监督格局下的监管模式，进一步强化了职能部门和临床科室“一岗双责”以及纪检监察专责监督的职责定位，增强了监督合力，同时将业务工作和廉洁风险防控及内控建设有机结合，避免了风险防控和推进业务工作“两张皮”的问题。

近年来，随着我国监察体制改革进一步深化，国内部分公立医院实行派驻改革^［29］，部分公立医院的纪委书记由上级纪委监委任命为监察专员，设立监察专员办公室与纪委合署办公，或采用综合派驻等方式履行对所管辖公职人员的监察职责，彰显了纪检监察工作与医院治理相结合的优势，为医院履行监督执纪问责、监督调查处置职责提供了新思路。