一文解析：医保法制化如何推进

医疗保障是民生保障的重要内容，是减轻群众就医负担、增进民生福祉、维护社会和谐稳定的重大制度安排。

在法治轨道上实现制度成熟和定型是“十四五”时期医保工作的重要任务。在全国人大常委会2023年度立法工作计划中，制定医疗保障法被列为预备审议项目，这让医疗保障立法工作引起各方关注。作为我国医疗保障领域的第一部专门性法律，医疗保障法对推动医疗保障法治事业发展具有重要意义。要加强立法研究，尽早出台医疗保障法，进一步推动我国医疗保障制度法治化进程，以法律制度的构建推动医疗保障事业高质量发展。

《2022年全国医疗保障事业发展统计公报》显示，截至2022年年底，全国基本医疗保险参保人数134592万人，参保率稳定在95%以上。

“医疗保障工作具有鲜明的政治性、经济性和民生性，涉及利益关系复杂，群众关注度高。不断完善医保法治体系、保障医保依法行政工作意义重大。”国家医疗保障局副局长黄华波指出，推进法治医保建设是贯彻落实党的二十大精神的必然要求，是法治政府建设的重要组成部分，是联动多方、实现全民稳定预期的必然需求，是医疗保障事业实现高质量发展的必由之路。

黄华波认为，推进医保法治体系建设，是促进“三医”联动的推进器，是有效规范和长效约束医保及相关各方主体行为的有效手段，也是实现医疗保障制度规范有序运行、为全民提供清晰稳定预期的重要保障。

医疗保障制度是一项重要的制度安排，在“三医”联动中起到极其重要的作用。但由于种种原因，作为法治建设重要一环的医疗保障立法进程相对滞后，目前医保领域改革主要依靠政策性文件进行规范。

“加强立法，有利于依法维护政策的稳定性和连续性。”黄华波认为，应积极推进医疗保障法的立法进程。一方面，医疗保障立法的重点应当包括规制范围、横向权责、纵向权责、人员保障，长护险等。另一方面，立法目前面临的难点也不容忽视，包括参保责任强制还是非强制、居民医保如何筹资、如何提升居民的健康素养并激励长期参保、如何从筹资和待遇方面推动个人账户改革，等等。此外，由于医保领域的评价体系尚未成熟，如何评价医疗机构、医护人员、药品耗材的绩效也有待破题。

从国际经验来看，现代医疗保障制度构建史就是一部医疗保障法治演进史，一般是先通过制定医疗保障专门法律来确立并规范医疗保障权利义务关系，而后建立相应的制度政策作为配套。但一直以来，我国构建各项社会保障制度基本遵循“政策先行、立法跟进”的路径。

在制度建设方面，我国已经建立了中国特色社会保障体系。我国基本医疗保险制度历经20多年探索，尤其是“十三五”时期的快速发展，已经建立了覆盖13亿多参保人的医疗保险体系。

近年来，随着全民医疗保障制度改革持续推进，国家和地方开始在建立完善医保制度方面开展相关探索和尝试，在破解看病难、看病贵问题上积累了不少经验，取得了突破性进展，为制定医疗保障法奠定了良好的基础。

从国家层面看，2020年，《中共中央 国务院关于深化医疗保障制度改革的意见》（以下简称《意见》）出台。《意见》全面总结改革经验，对解决医保领域发展不平衡、不充分问题作出部署，提出要提升医保治理法治化水平。2021年，国务院办公厅印发《“十四五”全民医疗保障规划》，提出建设法治医保目标，明确了推进医疗保障法立法工作等具体任务。

“这些顶层设计为立法提供了支持，也是整个立法的基本依据。”黄华波说。

与此同时，国家医保局自2018年组建以来，推动出台了《医疗保障基金使用监督管理条例》，并出台了《基本医疗保险用药暂行办法》《医疗机构医疗保障定点管理暂行办法》《零售药店医疗保障定点管理暂行办法》《医疗保障行政处罚程序暂行办法》《医疗保障基金使用监督管理举报处理暂行办法》《医疗保障基金飞行检查管理暂行办法》6个部门规章。2021年6月，国家医保局研究起草了医疗保障法（征求意见稿），并向社会公开征求意见。

各地积极开展先行先试工作，相继出台地方性法规。早在2019年，天津市就通过了《天津市基本医疗保险条例》。此后，浙江省、江苏省也先后出台了医疗保障条例。以地方立法形式推进医疗保障决策和政策实施，为制定医疗保障法奠定了良好的基础。

值得关注的是，制定医疗保障法已经连续3年列入全国人大常委会立法工作计划，连续两年列入国务院立法计划。在今年全国人大会议期间，有多名全国人大代表提出了关于制定医疗保障法的多件议案。

“医疗保障是人民群众最为关注的社会保障制度安排，肩负着解除全体人民疾病医疗后顾之忧的重大责任。然而，这一重要制度体系目前的主要依据只有社会保险法中对职工基本医疗保险的规制，既不可能涵盖整个医疗保障体系，也不可能成为医保行政系统依法行政的依据，从而需要依靠从中央到县级政府发布的各种政策性文件来实施。”全国人大代表、中国社会保障学会会长郑功成认为，法律缺失已经在医保实践中造成了一系列问题，严重影响医疗保障制度的健康发展，必须尽快启动医疗保障法立法程序。

郑功成认为，制定医疗保障法的目的，是为医疗保障制度的运行提供相应的法律依据。医疗保障法应当明确医疗保障制度的框架、政府责任、筹资机制与责任分担比例、管理体制以及运行机制、监督机制等；明确人民的法定医疗保障权；明确国家医疗保障行政部门的职责以及相应的监管权力与责任；明确规定保障对象在不同医疗保障项目中的受益资格条件、待遇标准、权益维护、参保者与执法主体的法律责任等问题。此外，还应当做好与社会保险法等相关法律的衔接。

在业内人士看来，当前有关医疗保障法的立法研究亟待加强。

“医疗保障法治层面的规范化运行仍然存在较大提升空间，首当其冲的就是立法缺失，尤其是高位阶立法缺失。这导致了我国社会保障制度实施的随意性较强，各方主体的权责义务意识不佳，构成制度可持续发展的一大障碍。”中国政法大学民商经济法学院教授娄宇说。

那么，该如何构建医疗保障法呢？娄宇认为，医疗保障法的立法重点应当放在三个方面：

首先，医疗保障法应当在规范层面上整合多层次医疗保障制度。我国医疗保障法律制度体系由基本医疗保险、医疗救助、慈善医疗救助、补充医疗保险、商业健康保险等制度共同构成，这些制度的目标定位、功能、经办、主管以及监管机关各不相同。我国医疗保障法的基本立法思路应当是在制度功能和机构职能上整合这些制度，而非面面俱到地规定各项制度的结构性特征，节约立法资源。

其次，医疗保障法应当增加直接规定条款。我国的医疗保障体系已经形成了以医疗救助托底、基本医疗保险挑大梁、补充医疗保险和商业健康险提升待遇水平、慈善医疗救助填补漏洞的基本结构。医疗保障法应当尽量采用职权立法方式并增加法律保留条款，直接开展制度设计，尤其是把多年来医保实践中已经形成共识的、被证明行之有效的结构性制度确定下来。同时，减少授权立法条款，尤其是涉及重要的和基础性的制度。

第三，医疗保障法应当对已有制度体系查漏补缺。在立法资源和立法机会有限的形势下，要充分利用医疗保障综合式立法的良机，填补已有法律制度体系的漏洞，修正被医保法治实践证实了存在问题的一些条款。

“总之，医疗保障法应当是国家在相关领域通过强制力维护管理秩序的‘管理法’，而非倡导性和激励性的‘促进法’。”娄宇说。