严禁公立医院举债购置大型医用设备！国家卫生健康委等四部门发文

为推动公立医院进一步加强内部控制建设，2023年12月25日，财政部、国家卫生健康委、国家医保局、国家中医药局联合印发《关于进一步加强公立医院内部控制建设的指导意见》（下文简称《指导意见》）。

《指导意见》包括持续优化公立医院内部控制环境、切实加强公立医院风险评估工作、着力完善公立医院重点业务及高风险领域的内部控制措施、全面提升公立医院内部控制的信息化水平等多项主要任务和措施。

其中，明确要求强化资产管理，严禁举债购置大型医用设备，规范国有资产出租出借和处置行为，严格控制对外投资。加强基本建设项目管理，严禁公立医院举债建设和超标准装修，规范基本建设项目的全过程管理。加强多院区建设管理，严禁未批先办、未批先建，坚决杜绝无序扩张。

据报道，根据历年《中国卫生健康统计年鉴》梳理可知，对比2009年，2021年政府办医院负债总额增至19150.69亿元，增长419.37%，资产负债率达45.10%。

据2019年《全国卫生健康财务年报》数据显示，全国三级公立医院非流动负债达到1568.61亿元，其中基本建设负债843.7亿元，设备购置负债211.32亿元，二者占比67.26%。部分省份数据显示，公立医院存在利用长期借款弥补短期运营资金不足现象。

据2020年度全国二级公立医院绩效考核国家监测分析情况通报则显示，2020年约4成二级医院出现亏损，其中7.51%的二级公立医院资产负债率超过100%，49.53%的二级公立医院资产负债率超过50%。

但资产负债率并不是一个绝对的「负面指标」。南通大学卫生与健康发展研究院副院长高月霞在接受人民日报健康客户端采访时表示，从经济角度看，只有企业自身经营状况良好，才可能从银行获得贷款。经营状况良好的企业，其资产负债率一般会控制在适当的水平（40%左右较为适宜）。

卫生健康行业有鲜明的行业特色，特别是公立医院作为非营利性事业单位，业务活动复杂，资金规模大，亟需深入推进内部控制建设工作，增强内部控制意识，规范内部经济和业务活动，强化内部权力运行制约。

另一方面，这也是公立医院高质量发展的自身需求。近年来，随着深化医药卫生体制改革，建立现代医院管理制度、考核三级公立医院绩效、取消药品耗材加成构建新的运行补偿机制等，都对公立医院规范化、精细化管理提出了更高要求，公立医院需要通过制定制度、实施措施、优化执行程序，进一步强化内部控制，有效防范风险，保证医院资产资金安全，提高资源配置和使用效益，建立起维护公益性、调动积极性、保障可持续运行新机制。

《指导意见》由此提出，到 2025 年底，建立健全权责清晰、制衡有力、运行有效、监督到位的内部控制体系，强化财经纪律刚性约束，合理保证公立医院经济活动及相关业务活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高资源配置和使用效益。

健康界注意到，《指导意见》一方面严格落实包括信息化建设在内的全过程预算绩效管理预算；另一方面，又强调以信息化作为全面提升公立医院内部控制的关键手段。

过去，一些公立医院存在各项经济活动分块管理、信息分割乃至于信息「孤岛」的情况。而内部控制正是一种「未病先防」的安全预防措施，通过信息化建设、制衡机制、流程再造等，实现公立医院内控管理的程序化和常态化，形成事前防范、事中控制、事后监督和纠正的全过程管控，堵塞制度漏洞，消除管理隐患。

《指导意见》提出，加强公立医院信息平台化、集成化建设，加强公立医院网络安全与数据安全建设，推进内部控制建设融入公立医院信息化建设，将岗位职责、业务标准、制度流程、控制措施以及数据需求嵌入医院信息系统，通过信息化的方式进行固化，确保各项业务活动可控制、可追溯，有效减少人为违规操纵。

医院内部控制应如何抓？

医院内部控制，是指医院在坚持公益性原则的前提下，为了实现合法合规、风险可控、高质高效和可持续发展的运营目标，医院内部建立的一种相互制约、相互监督的业务组织形式和职责分工制度；是通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动及相关业务活动的运营风险进行有效防范和管控的一系列方法和手段。也就是说，内部控制既是一种业务组织形式和职责分工制度，也是防范风险的方法和手段。

《指导意见》提出，明确公立医院党委主要负责人是整体内部控制建设与实施的第一责任人，明确党政领导班子其他成员作为各自分管领域内部控制建设与实施的负责人，将内部控制工作纳入党政领导班子年度履职清单。建立健全公立医院内部控制领导小组或内部控制委员会工作机制，鼓励公立医院综合职能部门作为内部控制建设的牵头部门，鼓励公立医院内部审计部门或指定的相关部门对内部控制建立和实施情况进行监督评价，明确公立医院内部各部门是本部门内部控制建设和实施的责任主体，部门负责人对本部门的内部控制有效性负责。

医院内部控制主要包括风险评估、内部控制建设、内部控制报告、内部控制评价四部分内容。

医院内部控制建设包含两个层面：单位层面和业务层面。单位层面内部控制建设主要包括单位决策机制，内部管理机构设置及职责分工，决策和执行的制衡机制；内部管理制度的健全；关键岗位管理和信息化建设等。

业务层面的内部控制建设主要包括预算业务、收支业务、采购业务、资产业务、基本建设业务、合同业务、医疗业务、科研业务、教学业务、互联网医疗业务、医联体业务、信息化建设业务等12项具体内容。

2021年1月，国家卫生健康委会同国家中医药局联合印发了《公立医院内部控制管理办法》（国卫财务发〔2020〕31号，以下简称《管理办法》）。

《管理办法》提出，医院内部控制应当以规范经济活动及相关业务活动有序开展为主线，以内部控制量化评价为导向，以信息化为支撑，突出规范重点领域、重要事项、关键岗位的流程管控和制约机制，建立与本行业和本单位治理体系和治理能力相适应的，权责一致、制衡有效、运行顺畅、执行有力的内部控制体系，达到规范内部权力运行，促进依法依规办事，推进廉政建设；保障资金资产安全和使用有效，提高资源配置和使用效益，保障事业发展的目标。

《管理办法》要求，医院每年至少进行一次风险评估工作，单位层面风险评估应当重点关注「五个机制」建设情况，即内部控制组织建设、内部控制机制建设、内部控制制度建设、内部控制队伍建设以及内部控制流程建设。

业务层面的风险评估应当重点关注12大业务：即预算管理、收支管理、政府采购管理、资产管理、建设项目管理、合同管理、医疗业务管理、科研项目和临床试验项目管理、教学管理、互联网诊疗管理、医联体管理、信息系统管理等。

《指导意见》提出，鼓励有条件的公立医院聘请具有胜任能力的第三方机构开展风险评估工作，鼓励有条件的公立医院委托第三方机构对内部控制进行评价。但健康界注意到，《管理办法》强调：已提供内部控制建设服务的第三方机构，不得同时提供内部控制评价服务。