北京儿童医院开展国家区域医疗中心建设指标监测的实践与探索

前  言

国家区域医疗中心建设是党中央、国务院新时期开展的重大民生工程。目前，国家区域医疗中心建设项目在全国范围的规划布局基本完成［1］，下一步将加大建设成效评价，推动建立与国家区域医疗中心相适应的管理体制和运行机制［2］。国内学者对国家区域医疗中心建设战略选择与实施路径［3-5］、不同类别（儿科、肿瘤、中医等）区域医疗中心建设实践［6-10］、区域医疗中心建设资源整合属性［11］ 等方面进行了积极探索，但尚未开展对国家区域医疗中心建设成效评价的实践研究。本研究在梳理国家区域医疗中心建设特点和国家层面开展区域医疗中心建设评价的基础上，从输出医院视角，介绍北京儿童医院开展国家区域医疗中心建设指标监测的实践，并提出相应政策建议。

一、国家区域医疗中心建设指标监测的背景

（一）国家区域医疗中心建设特点分析：建设国家区域医疗中心是党中央、国务院促进优质医疗资源均衡布局，满足群众在区域内享有优质医疗服务需求的重大战略部署［12］。早在2019年，国家发展和改革委员会（以下简称发改委）会同国家卫生健康委员会（以下简称卫健委）、国家中医药局、国务院医改领导小组秘书处启动了区域医疗中心建设项目试点工作［13］。国家从医疗资源富集地区遴选一批顶级医院作为输出医院，按照重点病种选医院、按患者跨省就医需求选地区原则批准区域医疗中心建设项目。在试点取得阶段性成效的基础上，2022年，国家发改委等4部门发布了《关于印发有序扩大国家区域医疗中心建设工作方案的通知》（发改社会〔2022〕527号），进一步扩大建设范围［14］。截至2023年7月，我国已确定5批125个国家区域医疗中心建设项目，覆盖了除北京、上海、天津3个直辖市以外的所有省份。由国家发改委主导的国家区域医疗中心建设具有以下特点。

1.地方政府和高水平输出医院合作共建。地方政府和输出医院通过双向选择、自愿合作共建国家区域医疗中心。政府通过整合地方优质医疗资源，指定或组建独立法人单位的项目医院，通过签署协议，委托输出医院全面运营管理。地方政府和输出医院共同申报的建设方案通过国家批准后，建设项目纳入国家区域医疗中心建设范围。

2.包含新增的基建工程。为尽快实现大病不出省，国家区域医疗中心建设的目标是在优质医疗资源短缺地区建设高水平临床诊疗中心、高层次人才培养基地以及高水准科研创新与转化平台［14］。国家发改委等部门将具备条件的国家区域医疗中心建设项目纳入“十四五”国家重大建设工程项目库，按项目给予一定的中央财政资金支持。

3.国家层面推进优质医疗资源的集团化、品牌化发展。国家鼓励有条件的输出医院与国家区域医疗中心实行“人、财、物”一体化或部分一体化管理［14］。输出医院派驻管理和专家团队，通过管理、技术、品牌平移，定向放大国家顶级优质医疗资源。

4.是现代医院管理制度的试验田。《关于印发有序扩大国家区域医疗中心建设工作方案的通知》明确提出，在国家区域医疗中心建设中先行先试建立健全现代医院管理制度，力争在区域医疗中心管理体制、人事薪酬制度、补偿机制、应用创新医疗技术机制、自我持续发展机制、输出医院优质医疗资源生成机制等关键环节取得突破创新，为现代医院管理制度探路子、摸经验。

（二）国家区域医疗中心建设评价进展情况：国家区域医疗中心建设评价包括政策制定和实践操作两个层面。

1.政策制定层面：2019年关于印发《区域医疗中心建设试点工作方案》的通知（发改社会〔2019〕1670号）首次提出，对区域医疗中心建设加强监督考核，围绕区域医疗中心功能定位和职责任务制订监管办法和考核指标，重点考核区域内重点疾病外出转诊比例、疑难病症诊治比例、整体医疗技术水平提升等指标。《关于印发有序扩大国家区域医疗中心建设工作方案的通知》进一步提出，对区域医疗中心建设项目加强跟踪问效，对合作共建协议执行情况和国家区域医疗中心建设成效进行全程监督，对分级诊疗制度建设、减少重点疾病外转、疑难病症诊治、医疗技术提升、医疗服务辐射等工作绩效进行定期考核和通报。对考核评价达不到要求的项目，国家对有关地方和输出医院进行约谈并提出限期整改要求；对仍达不到要求的项目，实行退出机制。

2.实践操作层面：2021年国家发改委和国家卫健委等部委开始对第一、二批区域医疗中心试点建设项目从建设情况和建设成效两个方面开展书面材料综合评估。2022年5月，3个国家区域医疗中心试点项目纳入“警示类”名单，被给予重点关注和督促［15］。2023年，国家发改委、国家卫健委以及国家中医药管理局组织专家，对批复的前4批国家区域医疗中心建设项目开展现场回头看，分别对地方政府、输出医院和依托医院任务落实情况和成效进行评价。

二、国家区域医疗中心监测指标体系设计

2020—2022年，北京儿童医院先后承担北京儿童医院郑州医院、北京儿童医院新疆医院、北京儿童医院保定医院和北京儿童医院黑龙江医院（以下统称为项目医院）4个国家儿童区域医疗中心建设项目，4个项目医院所在省份经济发展水平、依托医院资源整合程度、历史合作基础和管理文化都不相同。为规范、高效推进项目医院与北京儿童医院同质化发展，北京儿童医院于2021年启动区域医疗中心建设指标监测工作，参照国家对区域医疗中心建设评价评估内容体系，将监测指标划分为建设情况和建设成效两大部分。

（一）建设情况监测指标设计：北京儿童医院在各级政府支持下，按照独立法人、独立核算、独立运营原则开展项目医院的建设和运营，具体内容包括管理运营模式落实情况、工程建设进展情况、资源配置落实情况和运营保障机制落实情况4个方面，即4个一级指标，每个一级指标又按照指标内涵、国家要求和协议内容进行细分，共设立16个二级指标，见表1。

1.管理运营模式落实情况：按照建设项目是否有依托医院以及依托医院是否全部划入区域医疗中心，国家区域医疗中心建设项目可分为整体托管、部分托管和新建医院3种运营模式。北京儿童医院4个国家区域医疗中心建设项目均为整体托管模式。管理运营模式落实情况主要关注地方优质儿科资源是否有效整合，输出医院派驻人员是否担任法人代表，地方政府任命的输出医院派驻院领导人数在班子中是否达到一半以上，输出医院派驻人员是否担任主要科室负责人等内容。管理运营模式的落实需要地方政府、依托医院和输出医院各自履行项目申报时的承诺。

2.工程建设进展情况：国家区域医疗中心建设具有优质医疗资源扩容属性［11］。新增基建工程等固定资产投资由中央和地方政府负责，医院不新增债务，建设项目原则上应在“十四五”末投入使用。与此要求相对应，输出医院需要跟进建设项目资金落实情况、地方资金到位情况和项目工程进度完成情况。

3.资源配置落实情况：国家区域医疗中心建设目标是建成仅次于国家医学中心的高水平医院。地方政府举全省力量落实资源配置，要求新增床位不低于1000张，按照1：1.2落实人员编制，并按功能定位适度超前配置设施设备；输出医院派驻人数原则上不少于区域医疗中心医务人员的10%，过渡期不少于50人。资源配置到位是建设目标实现的基础条件，输出医院需关注地方政府床位编制按计划获得批复并投入使用、人员编制指标落实、设施设备资金保障到位以及输出医院人员派驻等指标落实情况。

4.运营保障机制落实情况：地方政府落实国家区域医疗中心建设政策清单，为快速打造区域顶级的儿科医疗服务高地创造条件。输出医院需要关注地方政府落实派驻人员薪酬保障、区域医疗中心前期运营补亏、历史债务化解、物价政策和医保支付政策落实情况。

（二）建设成效监测指标设计：国家区域医疗中心建设是一项长期艰巨的任务。在输出医院的坚持、地方各级政府的支持以及依托医院的配合下，区域医疗中心建设成效逐渐呈现。按照区域医疗中心建设目标，建设成效包括医疗服务能力提升、人才队伍培养壮大、区域辐射作用发挥和协同发展持续推进4个方面。每个方面再按照区域医疗中心建设预期重点成果产出进一步分解和细化。建设成效监测指标包括4个一级指标和20个二级指标，见表2。

1.医疗服务能力提升：根据区域重大疾病外转情况，输出医院加大专家派驻。项目医院医疗服务能力在短期内快速提升，具体包括门急诊人次和出院人次增长，核心技术和疑难危重病种覆盖率增加，以及疑难危重病种治愈率提高等。医疗服务能力提升需要地方医疗保障、药监部门在新增物价项目、医保支付和制剂使用等领域给予政策支持。

2.人才队伍培养壮大：区域医疗中心建设的一项长期任务是培养当地的人才队伍。输出医院需要关注住院医师培养、骨干人才进修以及研究生导师、学科带头人、高层次人才培养等指标。人才队伍培养需要地方教育部门将项目医院纳入成为大学附属医院或临床教学医院，建立住院医师规范化培训基地，鼓励输出医院符合条件人员同时担任区域内大学的研究生导师。学科带头人、高层次人才引进需要地方编制管理部门和人事管理部门按承诺给予人员编制保障，并落实人员自主招聘政策和灵活的薪酬政策，需要科技、财政等部门给予专项科研支持。

3.区域辐射作用发挥：项目医院需发挥区域辐射带动作用，主要体现为随着项目医院医疗服务能力提升，区域内患儿跨省异地就医人数大幅减少。项目医院在区域内建立儿科专科联盟，支持下级医院和边远地区开展疾病筛查，建立上下转诊体系。

4.协同发展持续推进：协同发展既是项目医院持续快速提升的路径，也是输出医院实现集团化发展的必然要求。输出医院主要需监测新技术新项目推广运用，病历和科研平台共享，联合课题申报，以及信息系统一体化功能实现等方面。

三、国家区域医疗中心建设监测指标运用

（一）发现问题，共同推进区域医疗中心建设不变样。国家区域医疗中心建设是一个长期且复杂的系统工程［16］。利益相关方（各级政府、输出医院和依托医院）之间及利益相关方内部对建设项目的认知和支持程度存在差异，建设过程中会遇到各种挑战和问题。通过指标监测，输出医院能系统掌握建设项目存在的问题，并以问题为导向，加强与利益相关方的沟通，推进问题解决。以新疆维吾尔自治区国家儿童区域医疗中心建设为例，监测指标显示2021年底建设项目地方资金到位率为零，在自治区政府高位推动下，建设资金得到了保障，为建设项目正常推进创造了条件。

（二）目标管理，提升区域医疗中心建设成效。围绕区域患者就医需求和项目医院功能定位，北京儿童医院和项目医院将疑难病种的覆盖率和治愈率作为核心指标实施目标管理。以北京儿童医院保定医院区域医疗中心建设为例，该医院2022年5月获批区域医疗中心建设项目后，将国家儿童区域医疗中心设置标准中的疑难危重症病种清单与核心技术清单作为医院拓展病种诊治和技术开展的目标［17］。国家儿童区域医疗中心疑难危重症病种清单共包含110个病种，医院已开展其中106种，4个病种尚未开展；国家儿童区域医疗中心核心技术清单包含核心技术122个，医院已开展54项，68项尚未开展。项目医院将未开展的病种和核心技术列入发展规划，并作为近3年的努力目标。北京儿童医院作为输出医院，建立疑难病种开展与学科建设支持评估机制，通过接受人员进修、派驻管理与业务技术骨干等方式给予支持。创建1年来，开展国内先进技术2项，省内领先技术13项。

四、讨论

（一）指标监测与运用的体会：

1.指标监测为输出医院落实主营责任提供了量化支撑。指标监测为输出医院开展项目医院中长期规划、年度计划审定提供依据，也为输出医院进行国家区域医疗建设目标分解、科室沟通、派驻团队目标管理提供了系统框架。

2.指标监测为输出医院与地方政府部门协同推进建设项目提供了共同的视角。国家区域医疗中心建设需要地方政府相关主管部门的协同支持。输出医院对国家区域医疗中心建设项目开展量化管理，可以支撑政府部门对项目投入开展量化绩效考核，有助于输出医院与地方政府相关部门开展有效沟通。

3.指标监测为项目医院目标管理提供了方向。国家区域医疗中心建设的最终目标是达到相应学科国家区域医疗中心建设标准。指标监测为项目医院合理配置资源、加快人才培养、开展新技术新项目以及提升教学科研能力提供了目标引导，为项目医院与输出医院的职能部门和临床科室有效沟通提供数据支撑。

4.具体指标的选择需要根据项目所处阶段进行动态调整。从北京儿童医院区域医疗中心建设经验来看，国家区域医疗中心建设一般要经历磨合期、培养期和协同发展期3个阶段。其中，磨合期侧重于建立管理架构和地方政府兑现前期承诺，输出医院派驻管理团队，与项目医院原有团队整合，围绕区域儿童健康服务重大需求推进国家区域医疗中心建设；培养期重点关注人才团队培养成果，通过派驻专家、培养当地人才两个途径提升医疗服务能力，减少当地患儿的跨省异地就医；协同发展期则侧重项目医院的医、教、研、防、管全面提升，输出医院-项目医院-区域专科联盟构成高水平医院网络，协同发力，显著减少跨省就医现象。在建设的不同阶段，应对监测指标进行动态调整。

（二）政策建议：

1.进一步细化政策支持清单，明确政策落地实施路径。国家区域医疗中心建设运营保障机制落实情况指标的背后是财政投入、人员编制和自主招聘、薪酬职称、医疗服务价格和医保支付、医疗技术准入和科研创新、大型医用设备配置和药械使用等方面改革需求和政策保障的落地实施。各级政府主动服务建设项目，形成了一批特色和亮点。比如贵州省在出台58项政策清单［18］的同时，还配套出台了具体实施办法，为项目医院和政府主管部门经办人员打通了国家区域医疗中心建设改革创新支持政策落地的“最后一公里”，极大鼓舞了参与国家区域医疗中心建设的医务人员，可以有效推进区域医疗中心建设各利益主体的协同发展。建议国家层面进一步协调政策实施堵点，相关部门明确指导意见，督促地方进一步细化政策实施方案，确保政策落地见效。

2.建立完善输出医院与各级政府沟通机制。输出医院开展国家区域医疗中心建设和成效监测的同时，必须畅通与各级政府的沟通渠道。目前输出医院与地方政府之间大多通过依托医院进行交流，沟通机制有待进一步完善。行动者有效互动是目前阶段有效推进区域医疗中心建设、引导高层次人力资源流动，从而实现优质资源有效扩容的关键［19］。国家批复建设方案后，输出医院需要在具体协议签署、项目医院组织架构搭建、政策保障落实等方面与相关部门建立对话与沟通机制。

3.完善优质医疗资源输出成本补偿机制。国家区域医疗中心建设过程中，优质医疗资源下沉是关键，需要解决跨区域人力资源补偿机制和考核评估问题［20］。《关于印发有序扩大国家区域医疗中心建设工作方案的通知》明确了由资源承接地政府来保障输出医院派出人员的薪酬待遇［14］。实践过程中，该项人力成本的补偿渠道包括地方财政资金保障、项目医院承担和输出医院承担3种情况。建议国家发改委联合财政部对国家区域医疗中心建设中输出医院外派人力成本的确认、补偿渠道和补偿方式出台统一的指导意见。输出医院外派人员派驻项目医院期间的人力成本（包括工资薪酬和医院为其支付社会保障支出）列入项目医院运行成本，建议由财政专项资金予以保障。